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社保降费前夕 养老保险基金仍面临着投资比例较低的局面
来源:经济观察报 2019-04-15 08:31:11

1900多亿元。

这是4月4日国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》当天,人社部副部长游钧给出的养老保险单位缴费比例下调在2019年将给企业带来的降费预期。

按照《降低社会保险费率综合方案》,5月1日起,各地可将城镇职工基本养老保险单位缴费比例从原规定的20%降至16%。4个百分点,是中国养老保险制度建立以来最大幅度的费率下降。同时,方案还对社保缴费基数等做了系列调整。

科锐国际全薪全E负责人Andrea对经济观察报表示:“此次社保费率及基数下调方案非常明确,因此企业的成本下浮空间也很确定。只是针对不同行业劳动力密集程度不同,人工成本配比不一样,影响程度会存在一些差异。”

Andrea以公司所在的人力资源行业进行了估算——传统型人力资源行业人工成本平均约占总成本的50%以上,人力成本主要包括员工工资、社保费、职工福利费用、职工教育经费等,此次降费综合来看,实际整体能够降低1%左右的总体人工成本。

Andrea表示:“对于部分人力资源企业而言,此前其社保缴纳不合规(不交社保或不按实际工资缴纳社保),社保征缴移交税务部门后,会增加征收权威性和数据同源比对效力,提升其违规成本。与此同时,对于合规缴纳企业,社保降费带来企业成本下降是重要利好。此次社保降费,也有利于整个行业站在同一起跑线上,公平竞争。

在社保降费给企业带来成本下降等利好消息的另一面,是牵动普通公众敏感神经的养老金问题,甚至包括各地养老保险基金极度不平衡发展的难题,有的地区盈余可观,而有的地区已经临近穿底。

经济观察报记者获悉,为了应对上述问题,顶层已有一定的思路,下一步,国家人社部将进一步推动重点省份尽快启动基本养老保险基金委托投资。

2035年累计结余将耗尽

中国养老保险制度采取现收现付的方式。此前,在社保费率未降低之前,已有一些省份出现养老保险当期收不抵支,甚至养老保险累计结余耗尽的情况。2016年,人社部社保管理中心发布的《中国社会保险发展年度报告2016》显示,全国养老金当期收不抵支的省份为7个,其中黑龙江省不仅当期收不抵支,且累计结余已穿底,欠账232亿元。

与此同时,在人口老龄化问题上,民政部数据显示,2018年中国老年人口已超2.49亿,占总人口比例达到17.9%,老年人口数量首次超过0-14岁人口数量,老少比迎来历史性拐点。

在此次费率下降和费基调整双管齐下的基础上,从以上两方面而言,社保的收入将减少,支付给老年人的养老保险费用将增加,社保制度的可持续性成为政府不得不面临的新问题。

4月10日,经济观察报从《中国养老金精算报告2019-2050》发布式暨养老保险降费形式研讨会(以下简称研讨会)上获悉,人社部社会保险基金监管局巡视员张浩表示,前不久到各省调研,发现降费以后,实际上对各省的养老保险工作压力还是非常大,原来有养老保险结余的省份压缩了结余资金,没有结余资金的省份,对财政支持的要求就更高。

4月10日,中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金精算报告2019-2050》测算出,如果企业缴费率为16%,在保留现有财政补贴机制的情况下,到2028年城镇职工基本养老保险当期收支出现缺口,随着时间推移,缺口逐渐放大很正常。养老保险基金累计结余到2027年将到达顶点,到2035年累计结余耗尽。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文对经济观察报表示:“对于到2035年养老金累计结余将耗尽等测算结果,要从两方面来看待。一是我们应该有忧患意识,做到未雨绸缪。政府要采取系列举措如延迟退休来增强社保制度的可持续性。另一方面,对此问题也应该采取平常心,不用过分的忧虑。老龄化问题是人类社会发展的必然结果,老龄化是全世界多数国家都要面临的问题,发达国家老龄化问题更是严重。

在《降低社会保险费率综合方案》发布当天的吹风会上,财政部社会保障司司长符金陵表示,降低养老保险费率确实会减少养老保险基金收入,加大基金收支压力。但降费不会造成养老金支付风险。有关部门已制定应对措施来确保养老金按时足额发放。对降费后基金收支压力加大的问题,财政部门和人力资源社会保障部门会采取有效措施妥善应对。

基金委托投资欲出

面对养老保险基金收支压力,顶层正在做出新的考量。

4月10日,人社部社会保险基金监管局巡视员张浩在研讨会上表示,未来,人社部将进一步推动重点省份尽快启动基本养老保险基金委托投资。

2015年,国务院颁布基本养老保险基金投资管理办法,明确了中国基本养老保险基金市场化改革的方向。张浩表示,养老保险基金投资一方面可以实现资产的保值增值,以应对老人的风险,另一方面也增加了养老保险制度的弹性,为养老保险制度提供降费的空间。

只是当前,各省市基本养老保险基金仍面临着投资比例较低的局面。

人社部数据显示,截至2018年底,累计已有17个省区市委托投资基本养老保险基金8580亿元,已经到账的资金达到6050亿元,在这17个省区市里面,有9个启动了城乡居民基本养老保险基金的委托投资,合同金额是773亿元。

中国社会科学院经济研究所副所长朱恒鹏对经济观察报表示,八千多亿元的养老金委托投资规模相比近五万亿元的城镇职工基本养老保险累计结余,还有较大提升空间。

对于基本养老保险基金的委托投资比例低问题,广东省人社厅养老保险处处长杨健海对经济观察报表示,不能单看比例,需要从多方面考虑这件事,比例低并不是地方出于利益,不愿委托投资。

杨健海介绍,2012年,广东与社保理事会签署委托协议,首开养老保险基金投资先河,金额为一千亿,一千亿占据2012年广东累积结余基金的近一半。委托期为5年,2017年,养老保险基金回收1400多亿,年均回报率超过8%,回收后就分配给广东省各个市。

数据显示,截至2018年底,广东省养老保险基金累计结余超1万亿元。杨健海介绍,2019年,广东省将筹集第二批委托投资基金,第二批延续第一批的委托投资方式,先拿一千亿委托投资,之后再考虑要不要增加投资。“筹备的钱来源于养老保险累计结余基金,其中很多是作为银行的定期存款,不能说一下子全部取出来用于委托投资,需等到定期转为活期后,才能委托出去投资”,杨健海表示。

杨健海同时表示,从全国近五万亿元的城镇职工基本养老保险累计结余来看,先剔除广东省一万多亿,然后剔除当下近一万亿的委托投资,剩下3万亿。3万亿中,其中一半要考虑留下来用于养老保险的支付,然后剩下的一万亿很多都是用于定期存款,做银行理财。考虑到这几个层面后,全国各省份能继续拿出来委托投资的钱就不多了。

在养老保险基金保值增值之外,各地养老保险基金还面临苦乐不均的问题,有的地区盈余可观,而有的地区已经临近穿底。《中国社会保险发展年度报告2016》显示,与个别省份养老保险基金入不敷出的现状相对应的是,广东、北京、江苏等9个省(市)全国城镇企业职工养老金累计结余超千亿元,9省(市)累积结余共计2.61万亿元,占全国全部累计结余的70.6%。

作为养老保险全国统筹的第一步,2018年7月1日开始实施的养老保险中央调剂制度就此成为了均衡各省之间养老保险基金负担的举措之一。

养老保险中央调剂制度即各地按比例上缴养老保险基金资金形成中央调剂基金。基金不留存,按各地离退休人数全部向各地定额拨付。4月8日,财政部公布的2019年中央调剂基金预算数据显示,广东、北京、浙江、江苏、上海、福建、山东等7个省份是“贡献”省份,一共贡献了1220.6亿元;辽宁、黑龙江、四川等22个地区(含兵团)为“受益”省份。

按照《降低社会保险费率综合方案》部署,2019年基金中央调剂比例也将从2018年的3%提高至3.5%。

统筹难题

为增强养老保险制度的可持续性,养老保险全国统筹还是根本办法之一。

北京大学国家发展研究院教授赵耀辉对经济观察报表示,养老保险全国统筹由来已久,只是推进一直很缓慢。因为实行全国统筹,意味着全国养老金共收共付,相比于当期收不抵支的省份,一些当期有盈余的省份就不愿意统筹。在此背景下,决策层便绕开了全国统筹,实行中央调剂金制度。

杨健海对经济观察报表示,在目前状态之下要实现养老保险全国统筹,还是要有一些条件。

首先,在养老保险制度的几个关键基本问题上,全国各省存在着很多不一致。如不同省份参加职工养老保险的人,即使缴费一样多、年限同样长,领取养老金也不一样。

其次,一些具体的政策也存在不一致。如社保缴费年限的计算,特殊工种政策的适用范围等,从各个省到市县,都有不一样的地方。并且同样一个层级,不同地方领取的津贴也不一样。如果实行养老保险全国统筹,这些都需要统一。

事实上,统收统支养老保险还需要完善养老保险全国转移的政策。目前,参保人省级之间流动没有障碍,但还需要转个人养老保险账户(缴费比例为8%)以及单位缴纳的养老保险的一部分(多数省份的养老保险单位缴费比例为20%或19%,个人能转移的12%),即总共转移20个百分点。在省级调拨和中央统收统支情况下,要避免调拨出现重叠情况。

在养老保险基金跟随个人走的政策背景下,社保卡作用就不能发挥。拿着社保卡在机器上刷一下就可以完成转移手续,不用去社保中心办手续是我们的愿景,此处还需要完善。最后,统计口径还需要规范,统计口径不规范会误导决策。

2017年,国务院发布划转部分国有资本充实社保基金实施方案,提出了推动国有企业深化改革同时,通过划转部分国有资本充实社保基金。

全国社保基金理事会副理事长王文灵在研讨会上表示,面对养老保险制度财务的可持续挑战,需采取加快推进国资划转社保等措施。

王文灵介绍,1997年前,企业职工没有养老保险缴费,这些职工进入新的养老保险体系是作为缴费来对待,导致后代人必须提高缴费率,来补充没有实现的缴费造成的缺口。为了充分体现代际公平和国有企业发展成果,实行了国资划转社保。未来,面对部分地方养老金结余将耗尽的风险,还要采取加快推进国有资本支持社保基金等措施。

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