近日，工信部、发改委等十部委联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》（下称《意见》），对制造业“转什么”“谁承接”“如何承接”等作出部署，提出了制造业转移的重点方向、重点产业和保障措施。

《意见》要求，到2025年，产业转移政策环境更加完善，中西部、东北地区承接产业转移能力显著提升，各地区比较优势充分发挥，立足国内大循环吸引全球资源要素优势显著提升，制造业布局进一步优化、区域协同显著增强。

国务院国资委研究中心研究员胡迟接受第一财经采访时称，推动制造业有序转移不是一个新问题，这些年一直在进行中，当下时节发布这个文件，不仅是意在优化生产力空间布局、拓展制造业发展新空间，更是保持产业链供应链稳定、维护经济安全、加快构建新发展格局的迫切需要，也是推动区域协同发展、实现共同富裕的应有之义。

引导产业链关键环节留在国内

工信部称，当前全球产业链供应链加速重构，我国产业体系完整性和产业链安全稳定面临较大挑战。同时，我国区域发展的平衡性协调性需进一步增强，产业发展的战略纵深优势尚未充分发挥，亟须进一步完善政策体系，引导产业有序转移。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设。

受新冠肺炎疫情影响，“美日企业撤离中国”的传言几番引起各界关注，继而多次引发了市场上关于制造业外迁、产业链转移的讨论。

工信部新闻发言人黄利斌曾表示，我国是全球产业链不可或缺的重要一极，“中国制造”更是拥有独特优势，超大的市场规模是确保全球产业链留在我国的决定性因素，完整的工业体系和完备的基础设施为我国发展全球产业链留足了底气。疫情可能导致全球产业链或供应链朝着更多元化、更具韧性方向发展，我们将以更高的效率、更好的服务、更优的营商环境来留住大家。

胡迟告诉第一财经记者，目前有一些制造业转移到东南亚等劳动力成本较低的国家，但也意味着巨大的投资成本、不完整的产业链、生产技能不够熟悉的员工，以及其他未知风险。政策要引导产业链关键环节留在国内，以维护我国产业链稳定和经济安全。

胡迟称，制造业向中西部、东北地区有序转移对缩小区域差距、推动区域协调发展意义重大。对中西部而言，更多的工厂意味着更多的就业机会、更多的可支配收入、更多的地方政府财政收入。而更多的可支配收入带来更强的消费能力、更多的创业机会。更多的地方政府财政收入带来了更好的人居环境、更好的教育、医疗等民生保障。

明确产业转移实施路径

《意见》明确提出制造业“转什么”“谁承接”“如何承接”，提出转移的重点方向、重点产业和保障措施。

胡迟对第一财经称，《意见》的一大亮点是推动有效市场和有为政府更好结合。充分尊重企业在产业转移过程中的主体地位，同时加强政府在关键领域和关键环节的政策引导，提出制造业转移和承接的重点方向、重点产业。

《意见》强调市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。充分尊重企业的主体地位，鼓励企业根据自身发展需求进行有序转移。坚持市场化原则引导金融机构创新金融产品、研究支持地方设立产业转移基金。

同时，《意见》坚持“引进来”和“走出去”并重，突出产业转移合作的开放性，在健全外资服务体系、提升外资利用水平、推动共建“一带一路”高质量发展等方面提出合作方向。

当前，优化产业布局领域的目录主要有鼓励外商投资产业目录、产业发展与转移指导目录、西部地区鼓励类产业目录和产业结构调整指导目录。其中，产业发展与转移指导目录是以各地资源禀赋、产业发展、资源条件等为基础，从优先承接发展、引导优化调整两个方面引导各地根据自身条件确定和发展相关产业，并提出主要承接地，助力当地产业高质量发展。

《意见》适应产业链供应链现代化建设的需求，结合产业转移工作实际提出了3种模式。一是推进产业链供应链上下游对接合作模式，打造具有竞争力的产业链供应链生态体系。二是创新区域间产业转移合作模式，支持东部地区通过托管、共建等形式支持中西部、东北地区发展。三是探索科技成果跨区域转移合作模式，鼓励东部地区科技创新成果在中西部、东北地区孵化转化。《意见》通过“3种模式”丰富了区域间产业转移合作的路径，为各地有序推进产业转移工作提供参考。

四川大学经济学院教授杜江撰文分析称，研究发现，近几年产业转移的主体是劳动密集型制造业和资本密集型制造业，技术密集型制造业的整体转移幅度较小。针对不同类型制造业产业转移的趋势和相对规模的差异，应当制定和采用差异化的产业转移政策，促进区域经济高质量发展。

《意见》坚持目标导向，聚焦体制机制创新和政策环境优化，着重解决实际问题。在体制机制方面。破解阻碍生产要素流动的体制问题。包括鼓励产业转出地和承接地建立产值、收益、用地等指标分享机制和生态保护补偿制度，优化证照登记、海关监管、信息对接等政务服务。加强示范推广和服务。包括举办产业转移对接活动，开展产业转移典型合作模式遴选。发挥行业协会作用，创建一批行业产业转移试点园区等。

在政策环境方面，《意见》突出统筹谋划，适时修订产业发展与转移指导目录、鼓励外商投资产业目录等指导性政策，细化转移方向。强化金融支持，引导金融机构创新支持产业转移合作的金融产品，研究支持地方在风险可控和坚持市场化前提下，设立产业转移基金。完善要素支撑。从物流、土地、人才等方面，完善产业转移工作的各项配套措施，最大限度释放政策效力。